- 目錄
第1篇 拆遷辦踐行科學發(fā)展觀調(diào)研報告
拆遷辦踐行科學發(fā)展觀調(diào)研報告
城中村拆遷改造的探討
在深入貫徹科學發(fā)展觀的新形勢下,隨著城市化和城市現(xiàn)代化進程的不斷加快,城市地域規(guī)模快速擴張,一些過去是農(nóng)村的區(qū)域已逐步納入城市規(guī)劃范圍,這些城中村在城市的發(fā)展中存在著諸多不協(xié)調(diào)現(xiàn)象,對城市的面貌,城市的品味和市民的生活質(zhì)量帶來了不同程度的影響。尤其是行政區(qū)劃調(diào)整后,城市并存的二元結(jié)構(gòu)依然明顯,成為“都市里的村莊”,一方面,這些“城中村”基礎(chǔ)設(shè)施薄弱,建筑布局零亂,環(huán)境衛(wèi)生差,不適應現(xiàn)代城市建設(shè)和管理的要求,成為城市管理的“盲點”。另一方面,“城中村”居民的就業(yè),社會保障等基本社會保障跟不上農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變的步伐,形成了社會不穩(wěn)定因素。因此,切實解決“城中村”問題,不僅是深入貫徹科學發(fā)展觀,加快推進城市現(xiàn)代化進程的重要舉措,也是迅速改善城市整體形象,全面提高群眾生活質(zhì)量的迫切要求。
一、城中村的基本情況
“城中村”,是指所在地域進入城區(qū)或城市建設(shè)區(qū),基本無土地或只有少量土地可耕,在房地產(chǎn)權(quán)屬,享受和執(zhí)行的政策,戶籍和行政管理體制,思想觀念和生活習俗等,仍保留著農(nóng)村形態(tài)的村落。“城中村”大體可分三種類型。第一種:“中心型”,即地理位置處在市中心區(qū),被城市建筑所包圍,基本無土地。第二種:“延伸型”,即地理位置處在城郊結(jié)合部和城市建設(shè)區(qū),有少量農(nóng)用土地。第三種,“邊緣型”,即地理位置處在城市近郊,有較多的農(nóng)用土地,已納入近期城市規(guī)劃發(fā)展范圍。據(jù)調(diào)查,我縣的毛家巷屬典型的“中心型”城中村,其位置于我縣興隆路以南,文成路以北,文成中路以東,棲云南路以西的區(qū)域范圍內(nèi),四周樓群排列,合圍在樓群之中。象這種類型的城中村還有位于_____縣文成小學對面城關(guān)鎮(zhèn)城關(guān)村三社的十幾戶農(nóng)民,城關(guān)鎮(zhèn)北關(guān)村五社的4戶農(nóng)民,位于一悟路。屬于第二種“延伸性”類型的城中村有城關(guān)鎮(zhèn)北關(guān)村八社的農(nóng)戶,位于環(huán)城西路南段。目前,我縣的城中村基本屬于前兩種類型,隨著城市建設(shè)的快速發(fā)展,第三種“邊緣性’城中村也將出現(xiàn)。
城中村因其形成的原因不同而具有許多特點。一是多數(shù)村落處在城市繁華地段,是名副其實的“都市村莊”,生活環(huán)境同市民一樣;二是大部分土地被城市建設(shè)征用,村民基本不從事農(nóng)業(yè),轉(zhuǎn)而從事第三產(chǎn)業(yè)或在企業(yè)工作;三是大部分農(nóng)戶都有農(nóng)房出租,有的還有營業(yè)房出租;四是相當一部分村民的收入比城里普通市民高,生活富足,不愿農(nóng)轉(zhuǎn)非;五是人口構(gòu)成多元化。有的村民已農(nóng)轉(zhuǎn)非,有的還是農(nóng)業(yè)戶口,一些外地人與城中村村民結(jié)婚,戶口還未批準遷入,一些外地人在農(nóng)村買地建房居住,戶口管理還在原籍;還有大量外來人員租房居住。
“城中村”形成的原因分析:城市的快速發(fā)展,需要通過征收周邊農(nóng)村的土地獲得擴展的空間。土地被征收了,當?shù)氐霓r(nóng)民還留在原居住地上,并且保留一部分供他們建房居住的宅基地,“城中村“的問題逐步顯現(xiàn)??梢哉f,我國城市的快速擴張是造成“城中村’問題日益突出的普遍原因。換言之,“城中村”是城市現(xiàn)代化建設(shè)推進過程中的必然產(chǎn)物。除了上述的共性原因外,還有以下幾個方面的因素:
1、主城區(qū)本身的建設(shè)任務(wù)繁重,無暇顧及“城中村”的改造,是形成“城中村”的客觀原因。
2、缺少控制性詳細規(guī)劃,過分追求城市開發(fā)過程中的利益最大化,是“城中村”未能徹底改造的重要原因。 “城中村”大多處于沒有控制性詳規(guī)指導或者是大規(guī)模開發(fā)后遺留下來的區(qū)域,城市開發(fā)建設(shè)過程“吃肉留骨”的現(xiàn)象較為普遍。開發(fā)商往往對那些好開發(fā)、易賺錢的“黃金地段”感興趣,愿意先行開發(fā),而那些開發(fā)周期長、拆遷任務(wù)重的地塊則受到冷落,長期擱置。當?shù)氐木用裰荒芾^續(xù)生活在開發(fā)地塊的中間地帶,無法改變“城中村”面貌。另外,由于規(guī)劃建設(shè)的實施存在時序問題,而協(xié)議出讓土地政策缺乏有效控制開發(fā)時序的手段,現(xiàn)行的政策對開發(fā)商的建設(shè)時序也沒有明確的要求,從而造成一些地塊長期擱置未能按時開發(fā)。
3、長期分割的城鄉(xiāng)二元管理體制,是形成“城中村”的深層原因?!俺侵写濉弊鳛槌鞘谢^程中一種獨特的現(xiàn)象,在管理體制上,一方面它作為城市社區(qū)的組成部分,必須接受城市政府的領(lǐng)導,應該在城市社區(qū)管理體制下運行;另一方面它又屬于農(nóng)村社區(qū),在土地制度、生產(chǎn)組織制度等方面必須執(zhí)行農(nóng)村社區(qū)管理體制,從而構(gòu)成了管理體制上的交叉性。大量的“城中村”是歷次區(qū)劃調(diào)整中由郊區(qū)直接劃入城區(qū)的,長期的農(nóng)村管理體制形成了相對獨立的生產(chǎn)生活方式,難以按照城市管理體制進行管理,造成“城中村”的規(guī)劃、建設(shè)、管理長期處于混亂和無序狀態(tài)。同時,這些原來的“村莊”道路基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施嚴重建設(shè)滯后,進一步從整體上破壞了城市面貌。
4、農(nóng)村土地所有制性質(zhì)是制約“城中村”城市化進程的重要因素。農(nóng)村土地的集體所有和宅基地政策,使村民可以低價甚至無償?shù)孬@得土地使用權(quán),在受到外部利益的刺激和誘惑下,“城中村”的居民就有可能不再遵守集體土地使用的各種規(guī)范,這就必然出現(xiàn)了“城中村”現(xiàn)實存在的情形:大量的違 章違規(guī)建筑,而沒有任何規(guī)劃與建設(shè)部門的批準文書,當然也就沒有土地使用證和房屋產(chǎn)權(quán)證;以土地入股興辦各類經(jīng)濟實體;用集體土地進行非法的房地產(chǎn)開發(fā)等。由于“城中村”集體土地的邊緣性、復雜性和相對于國有土地使用權(quán)的低廉性,使它擁有旺盛的需求市場,“城中村”也得以長期存在。
二、城中村拆遷改造存在的問題
當前,推進舊城改造最主要的制約因素是拆遷難問題。導致拆遷難的原因具體有四個方面:
(一)拆遷補償價格低。居民普遍反映房屋拆遷中的貨幣補償水平偏低,不少低收入拆遷居民拿著有限的拆遷補償資金難以買到相應的住房。危舊房屋集中地區(qū)困難家庭較多,由于補償資金太少,被拆遷戶沒有經(jīng)濟能力購買新房。購買新房時房型自然增長面積及遷居中的費用支出,也會增加拆遷戶的經(jīng)濟負擔。這樣造成被拆遷戶抵觸情緒很大。
(二)安置還建落實難。開發(fā)企業(yè)在辦理拆遷手續(xù)時,按照規(guī)定必須準備30%的安置房源。但實際操作時,很多房源僅處于中介信息狀態(tài),且有些戶型、二手房房型,滿足不了拆遷戶的要求,產(chǎn)權(quán)置換難以落實到位。經(jīng)濟適用房、小戶型還建商品房、開發(fā)商自建還建房在開發(fā)建設(shè)中的比例偏低,能提供的安置現(xiàn)房源有限,不能實現(xiàn)點對點的安置。這些造成拆遷還建安置難。
(三)利益調(diào)節(jié)平衡難。對違法建筑補償、住宅改商業(yè)用房建筑補償、房屋置換差價補償?shù)葐栴}缺乏統(tǒng)一政策指導,容易形成執(zhí)行標準不一,被拆遷人難以接受。住宅改商業(yè)用房房主的利益沖突明顯,拆遷后,住戶失去賴以生存的“自留地”,產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟矛盾沖突;部分人認為新房售價較高,開發(fā)商賺取超額利潤,使一些老百姓出現(xiàn)新的“住房難”問題,從而產(chǎn)生“心理失衡”。
(四)拆遷依法實際操作難。在實際工作中,依據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》等法規(guī)進行操作,缺少必要的剛性保障機制,往往形成“有法難依”、“依法難拆”的被動局面。很多開發(fā)商和代辦企業(yè)在實際操作中,只能以“思想工作”加“優(yōu)惠條件”推進拆遷,甚至違規(guī)追加拆遷補償,嚴重影響拆遷補償價格政策的嚴肅性和權(quán)威性。
由于“城中村”形成的諸多原因,其存在的問題還包括:
1、用地和建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理。違法用地和違章建筑屢禁不止,形成的面積大,牽涉的人口多;建筑物雜亂無章,間距、通風、采光、消防等設(shè)施不符合要求;教育、體育、市政和生活配套設(shè)施缺乏,道路狹窄,管線雜亂,供水、排水設(shè)施簡陋,公共綠地少、環(huán)境衛(wèi)生差;土地利用率低,資源浪費嚴重;因土
地問題、違章建筑問題引發(fā)的矛盾多,妨礙城市建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展。
2、行政管理與集體經(jīng)濟運作不規(guī)范。村集體資產(chǎn)的合法手續(xù)不完善,產(chǎn)權(quán)不明晰,村企不分;集體經(jīng)濟薄弱,其收入只夠公共開支。
3、村民就業(yè)困難。土地被征撥后,中青年村民們都想找份工作干,由于文化偏低,缺乏專業(yè)技術(shù)特長等原因找不到合適工作,雖有房屋出租收入,村民的總體生活水平和生活質(zhì)量不高。
4、歷史遺留問題多。由于部分村存在著歷史遺留問題,“城中村”改造規(guī)劃無法實施,建設(shè)布局較為混亂。一些城中村住宅建設(shè)主要目的就是為了增加家庭收入,因此村莊建設(shè)密度較高,亂搭亂建比較嚴重,一定程度上影響了市容市貌。
5、改造工作困難較大。改造過程中還存在違章建筑拆遷補償難問題,對拆遷改造帶來很大的阻礙。
城中村改造的難點分析:隨著城市化進程的不斷推進,“城中村”帶來的負面作用越來越明顯。因此,加快“城中村”改造既是實現(xiàn)城市現(xiàn)代化的需要,也是提高居民生活質(zhì)量、切實解決“城中村”居民根本出路的必然要求。目前要解決這個問題,在具體操作層面上還存在很多困難。歸納起來,主要有以下幾個方面的障礙:
1、“城中村”改造所需的資金投入總量十分巨大?!俺侵写濉备脑斓慕?jīng)濟成本巨大,主要包括以下費用:集體土地變成國有土地的征用費,改造或重建農(nóng)民住宅的成本費用,農(nóng)民自住房屋變更為居民商品房的變更費用,集體經(jīng)濟組織改為法人公司的變更、資產(chǎn)評估費用以及改造后原公共設(shè)施的建設(shè)管理費用等??梢哉f,“城中村”改造的資金投入涉及到征地、拆遷、安置、建設(shè)等各個環(huán)節(jié)。
2、“城中村”的拆遷安置政策銜接不夠。由于“城中村”的土地性質(zhì)、居民身份的多樣性和復雜性,甚至在同一個村補償標準都不一樣,造成村民之間的互相攀比,從而增加拆遷難度。導致這種現(xiàn)象的主要原因是“城中村”拆遷政策之間的銜接不夠,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:一是土地性質(zhì)的不同導致居民拆遷的補償標準不一。 二是一般性的城市改造拆遷和重大基礎(chǔ)設(shè)施項目征地拆遷的補償標準不一致。
3、“城中村”改造缺乏相關(guān)的配套政策支持?!俺侵写濉钡母脑焓巧婕巴恋乩弥贫取⒇斦w制、投資體制、城市管理體制、行政管理體制等復雜問題。目前國家的法律法規(guī)并沒有明確統(tǒng)一的規(guī)定,因而在工作上也沒有統(tǒng)一的執(zhí)行標準。從我縣的情況看,部分“城中村”的集體土地、集體資產(chǎn)還占很大比重,由于村集體經(jīng)濟組織的集體資產(chǎn)歸全體村民所有,涉及村民的切身利益,資產(chǎn)處置問題十分敏感。“城中村”在土地征用之前基本上沒有對集體資產(chǎn)進行必要的處置,甚至一些區(qū)、街道在征地過程中平調(diào)、挪用集體資產(chǎn),不僅導致了集體資產(chǎn)權(quán)屬不清、管理混亂,還直接損害了農(nóng)民的權(quán)益。
4、“城中村”居民的就業(yè)、參保問題難以解決。目前“城中村”居民就業(yè)的相關(guān)政策并不十分明確,而且這些居民的文化素質(zhì)普遍不高,且缺乏從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗和必要的勞動技能,在激烈的勞動力市場競爭中明顯處于劣勢,就業(yè)率很低。因此在這種情況下,完善的社會保障體系就成為“城中村”居民最后的“保護傘”。據(jù)調(diào)查,目前“城中村”實行的是農(nóng)村社會保險體制,即便如此,參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的居民也只有20%的人愿意持續(xù)繳費。更為重要的是,農(nóng)保體制如何逐步過渡到城保體制,將是制約“城中村”改造的一大難題。
三、城中村拆遷改造的解決對策
(一)加強組織領(lǐng)導?!俺侵写濉币呀?jīng)成為制約城市功能拓展、城鄉(xiāng)融合和居民生活質(zhì)量改善的障礙,對環(huán)境和社會治安管理也帶來了巨大的壓力。推進“城中村” 改造是一項十分艱巨的工作,涉及各級政府之間、部門之間職權(quán)利的協(xié)調(diào)和住戶巨大經(jīng)濟利益的平衡,政策性強,操作性強,工作量大,情況復雜,需要各級黨委政府切實擺上重要位置,精心組織,扎實推進。首要的是要形成各級各部門職責分工明確、協(xié)同配合的城中村改造推進機制??梢越梃b大城市的做法,建立縣、鎮(zhèn)兩級城中村改造領(lǐng)導協(xié)調(diào)組織,由政府分管領(lǐng)導牽頭,計劃、財政、國土、規(guī)劃、建設(shè)、城管、房管、農(nóng)經(jīng)、勞動、民政、公安等部門參與,抽調(diào)各單位相關(guān)業(yè)務(wù)人員,成立城中村改造辦公室,加強“城中村”改造規(guī)劃、拆遷安置、用地安排、征用補償、待遇轉(zhuǎn)換、管理轉(zhuǎn)型等工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。同時,要明確各級分工,督促檢查各項工作。有關(guān)部門各司其職,為城中村改造工作提供指導、幫助和服務(wù),確保城中村改造工作平穩(wěn)有序推進。
(二)強化規(guī)劃引導。為解決歷史遺留問題,杜絕新城中村的產(chǎn)生,要抓緊制訂城中村改造專項規(guī)劃。按照“消化存量、控制增量,整體規(guī)劃、分步實施”的要求,制訂城中村改造進度計劃。對無土地的城中村,可以分批下達改造任務(wù);對市政設(shè)施項目、重大開發(fā)項目需征用拆遷且已列入改造規(guī)劃的村莊,必須同步實行整體拆遷安置;對征占用地導致人均土地不足0.2畝的村莊必須同步啟動整體拆遷安置。同時,要逐村做好開發(fā)改造詳細規(guī)劃。盡快推行農(nóng)村房屋合法產(chǎn)權(quán)登記,及時做好城市規(guī)劃區(qū)、功能開發(fā)區(qū)農(nóng)村住戶、房屋、用地等調(diào)查登記工作,為拆遷安置規(guī)劃和拆遷補償提供基礎(chǔ)資料。與城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃相銜接,按照就地、就近安置的原則,制定完善農(nóng)村拆遷安置用地規(guī)劃。安置地規(guī)劃一經(jīng)確定,未經(jīng)法定程序不得更改占用安置地塊。
(三)創(chuàng)新改造模式。城中村改造面大量廣,單靠政府難以完成,需要動員社會力量共同實施,積極探索“政府引導,市場運作”的路子。應根據(jù)城中村的不同類型,選擇適宜的改造模式。對各級政府重大項目開發(fā)涉及城中村,以同級政府土地儲備中心代表政府作為實施主體,在與村及住戶簽定安置協(xié)議后,委托城建部門、房產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或建筑企業(yè)代建安置房,委托拆遷單位實施拆遷。對單一的城中村改造項目,可以在限定建設(shè)地塊面積、限定規(guī)劃要求、執(zhí)行政府拆遷安置政策的前提下,優(yōu)先由本村集體經(jīng)濟組織實施拆遷改造,允許安置剩余房屋推向市場,以房產(chǎn)出讓收入平衡安置成本,平衡有余作為村集體收入,難以自求平衡的,應給予相應補助。村級開發(fā)模式可以發(fā)揮村級組織對村內(nèi)情況熟悉、有民主決策機制的優(yōu)勢,促進拆遷安置矛盾內(nèi)部消化。對村級沒有力量或不愿組織實施的,可以在完成拆遷工作后委托企業(yè)代建或招標建設(shè),也可以實行安置項目與一般房產(chǎn)開發(fā)項目“打包”招標建設(shè)。對資金平衡缺口較大,企業(yè)與村級經(jīng)濟組織都不愿開發(fā)的安置項目,應由土地儲備中心負責組織實施。
(四)完善政策措施。一是籌資政策。建立城中村改造資金專門帳戶,籌集啟動資金,實行封閉運行,保障拆遷安置前期投入需要,待無地城中村改造完畢、資金運轉(zhuǎn)有余后,可適當用于城建配套項目建設(shè)。二是安置用地優(yōu)先政策。合理劃分城中村,在與城市功能協(xié)調(diào)的前提下,優(yōu)先安排安置用地,在片區(qū)內(nèi)就地就近選地、集中連片安置。企業(yè)用房拆遷,在堅持貨幣安置的前提下,對確需換地安置的,由政府統(tǒng)一組織進行跨區(qū)安置。三是稅費優(yōu)惠政策。城中村改造項目適用重點項目辦理程序,地方稅費減半收??;無地城中村改造項目視同“實事工程”,免除大市政配套,實行“一村一策”。四是完善拆遷補償政策。充分體現(xiàn)農(nóng)村宅基地公平分配原則,對因規(guī)劃控制、人戶增加、無力建房等原因造成房屋面積沒有達到規(guī)定標準的,在補償安置中以戶或人為核定依據(jù)予以補足。實施廉租房制度,解決城中村拆遷中城鎮(zhèn)居民困難戶的居住安置問題。五是集體資產(chǎn)補償政策。對集體道路、河道、廣場等公益性集體土地,村莊容積率低于安置小區(qū)的節(jié)余土地,已經(jīng)融入城市的村集體道路、邊角地等零星土地應及時予以征用補償,合理安排村級發(fā)展留用地,妥善處理集體企業(yè)用地轉(zhuǎn)為國有土地問題,維護村集體經(jīng)濟利益。
(五)推進配套改革?!俺侵写濉备脑觳荒軉雾椡贿M,應當采取配套措施,加快農(nóng)村體制向城市體制的整體轉(zhuǎn)換,促進傳統(tǒng)農(nóng)村居民向現(xiàn)代城市居民演變。一是要深化集體經(jīng)濟組織股份合作制改革。二是要加快推進撤村改社區(qū)工作。三是要推進原村民與城市居民的保障一體化。
(六)改進工作方法。“城中村”改造涉及許多環(huán)節(jié),關(guān)系改造對象的直接經(jīng)濟利益,只有深入細致地做好群眾的思想工作,合理進行時序安排,才能平穩(wěn)有序推進。一般“城中村”改造項目應該在絕大多數(shù)住戶要求的前提下進入啟動程序,按照“先安置后拆遷,先拆遷后出讓”的原則,規(guī)范改造拆遷程序。對列入改造規(guī)劃的城中村,提前做好資料調(diào)查、入戶測量和房產(chǎn)確權(quán)等基礎(chǔ)工作,并建立檔案。對即將改造的城中村,必須將總體安置方案和分戶安置方案公告,廣泛聽取群眾意見,合理調(diào)整完善,一經(jīng)確定,不得隨意更改。原地安置的要先建安置房再出讓土地;就近安置的,要先安置后拆遷,再出讓。這種先建房后拆遷的程序安排,有利于消除住戶疑慮,盡管在土地、資金周轉(zhuǎn)上有一定要求,但是可以節(jié)約拆遷安置過渡成本,加快安置進度。為保障拆遷安置總體進度,安置房建設(shè)完成后住戶不愿搬遷的,可以先用于其他“城中村”的安置。要發(fā)揮街道、村等基層組織的作用,做好宣傳發(fā)動、政策解釋、幫困解難工作。